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《綱要》將如何破解“教育發(fā)展還不能夠完全適應(yīng)全面建設(shè)小康社會(huì)的要求，教育質(zhì)量急待提高，教育投入急待增加，教育體制急待改革”的問(wèn)題
全國(guó)教育工作會(huì)議召開(kāi)之際，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（下稱(chēng)《綱要》）以中共中央、國(guó)務(wù)院的名義下發(fā)到地方，標(biāo)志新教改正式啟動(dòng)。
從２００８年８月２９日溫家寶總理主持審議制定工作方案算起，這個(gè)《綱要》經(jīng)過(guò)公開(kāi)征求意見(jiàn)（問(wèn)需于民）、起草、形成初稿、再次公開(kāi)征求意見(jiàn)（問(wèn)策于民）、數(shù)十次易稿、先后由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議及中共中央政治局會(huì)議審議通過(guò)等階段，到如今開(kāi)始逐條實(shí)施歷時(shí)近兩年。
“穩(wěn)妥、漸進(jìn)”的基調(diào)
“現(xiàn)在的教育發(fā)展還不能夠完全適應(yīng)全面建設(shè)小康社會(huì)的要求，教育質(zhì)量急待提高，教育投入急待增加，教育體制急待改革。”這個(gè)對(duì)我國(guó)教育問(wèn)題的判斷，出自溫家寶的一次講話(huà)。國(guó)家教育發(fā)展研究中心主任張力認(rèn)為，《綱要》制定的重點(diǎn)就是要解決溫總理提出的這“一個(gè)不適應(yīng)、三個(gè)急待的問(wèn)題”。
新世紀(jì)新教改進(jìn)入決策層視野的端倪出現(xiàn)在２００８年初，分管教育的國(guó)務(wù)委員劉延?xùn)|把“制定好中長(zhǎng)期改革和發(fā)展規(guī)劃綱要，開(kāi)好教育大會(huì)”的最高決策層指示，傳達(dá)給教育部負(fù)責(zé)人。同年８月２９日，由溫家寶主持的國(guó)家科教領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議，聽(tīng)取了教育部關(guān)于制訂《綱要》工作情況的匯報(bào)。《綱要》最初上報(bào)時(shí)名為“國(guó)家中長(zhǎng)期教育發(fā)展規(guī)劃綱要”，溫家寶在題目上加了“改革”二字。
依照工作方案，隨后成立的一個(gè)跨部門(mén)的《綱要》起草領(lǐng)導(dǎo)小組，由溫家寶親任組長(zhǎng)，小組成員包括了國(guó)家發(fā)改委、教育部、科技部、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部等部門(mén)的負(fù)責(zé)人。參與《綱要》起草的上海市教育科學(xué)研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)主任胡瑞文認(rèn)為，“早些時(shí)候的醫(yī)改是由李克強(qiáng)副總理牽頭，而此次教改的規(guī)格顯然比醫(yī)改高。”
與此同時(shí)成立的《綱要》工作小組，由國(guó)務(wù)委員劉延?xùn)|任組長(zhǎng)，教育部主導(dǎo)的有關(guān)負(fù)責(zé)人為小組成員。工作小組下設(shè)的辦公室承擔(dān)日常工作，辦公室設(shè)在教育部，時(shí)任部長(zhǎng)周濟(jì)任辦公室主任。
小組辦公室調(diào)研組組長(zhǎng)、教育部規(guī)劃司司長(zhǎng)韓進(jìn)介紹，調(diào)研工作按教育的不同領(lǐng)域成立了１１個(gè)重大戰(zhàn)略專(zhuān)題的調(diào)研組，下設(shè)３６個(gè)子課題。“后來(lái)《綱要》文本的起草，基本圍繞這個(gè)框架展開(kāi)。”１１個(gè)調(diào)研組內(nèi)，幾乎囊括了國(guó)內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域的頂級(jí)專(zhuān)家學(xué)者。
此外，起草組還聘請(qǐng)了經(jīng)濟(jì)、科技、文化、社會(huì)等領(lǐng)域的上百位高層專(zhuān)家組成咨詢(xún)專(zhuān)家隊(duì)伍，其中有知名的吳敬璉、戴相龍等。劉延?xùn)|專(zhuān)門(mén)主持召開(kāi)了一次全體咨詢(xún)專(zhuān)家會(huì)議，聽(tīng)取專(zhuān)家對(duì)制定《綱要》的意見(jiàn)。
為進(jìn)一步聽(tīng)取意見(jiàn)和建議，２０１０年１月１１日至２月６日，溫家寶先后５次邀請(qǐng)各級(jí)各類(lèi)學(xué)校的校長(zhǎng)和教師代表，學(xué)生及其家長(zhǎng)代表，教育專(zhuān)家及學(xué)者代表，教育管理系統(tǒng)負(fù)責(zé)人到中南海座談。溫家寶在座談中說(shuō)：“教育是一個(gè)國(guó)家發(fā)展的基石，教育改革和發(fā)展是關(guān)系國(guó)家和民族未來(lái)的大事，也是每個(gè)家庭和學(xué)生關(guān)心的大事。《綱要》應(yīng)該反映國(guó)家的意志、決心和戰(zhàn)略眼光，讓人民看到希望，從而增強(qiáng)對(duì)中國(guó)教育的信心。”
《綱要》制定的高規(guī)格以及空前的廣納眾智，在２００９年——被參與起草的學(xué)者多次提到的可能是中國(guó)教育的“轉(zhuǎn)折之年”，重新喚起了公眾對(duì)教育的希望。乃至有分析人士表示：“圍繞這個(gè)《綱要》的制定，我國(guó)教育產(chǎn)生了改變的可能性。”
最終亮相的《綱要》定稿，如何體現(xiàn)出“穩(wěn)妥、漸進(jìn)”的基調(diào)？據(jù)官方智囊的審慎解釋?zhuān)皇潜局鴿u進(jìn)式改革方式，從易到難、從有條件做的地方開(kāi)始試點(diǎn)，再以一些試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)為依托，逐漸推展，直至影響到國(guó)家的改革步伐；二是采取增量改革方式，不動(dòng)存量，不直接將改革對(duì)準(zhǔn)體制性障礙，如此對(duì)現(xiàn)有格局的震動(dòng)相對(duì)較小，進(jìn)展雖慢些，但不至于付出很高的代價(jià)，冒很大的風(fēng)險(xiǎn)。
“利益的博弈”
正由于這個(gè)“不動(dòng)存量”、不觸及體制性障礙的改革基調(diào)，使開(kāi)始實(shí)施的《綱要》中的一些亮點(diǎn)的實(shí)施前景不容樂(lè)觀。早在民間對(duì)《綱要》的熱議階段，有參與起草者就透露，教育部專(zhuān)門(mén)提出為了“加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域”，需要開(kāi)展“一批重大工程”，包括義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工程、義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)工程、國(guó)家教育信息化工程等。
《綱要》關(guān)于“國(guó)家財(cái)政性教育投入達(dá)到ＧＤＰ的４％”表述背后有一個(gè)細(xì)節(jié)：這個(gè)問(wèn)題能否在２０１０年解決？財(cái)政部說(shuō)有困難，溫家寶表示最遲２０１２年也要達(dá)到。有分析人士認(rèn)為，在這樣的情況下，教育部門(mén)還需要列出“一批重大工程”來(lái)要錢(qián)，這是否意味著我國(guó)的教育投入問(wèn)題并沒(méi)有解決根本？甚至有人擔(dān)憂(yōu)，如果出現(xiàn)２０１２年達(dá)到目標(biāo)后又降至不達(dá)標(biāo)的情況怎么辦？
有分析人士指出，依靠設(shè)立項(xiàng)目要錢(qián)辦學(xué)，近年來(lái)在我國(guó)教育系統(tǒng)已成模式。從２１１工程、跨世紀(jì)人才計(jì)劃，到中小學(xué)生齊跳集體舞、讓京劇進(jìn)校園，要么監(jiān)管缺位，收支自說(shuō)自話(huà)，學(xué)校的辦學(xué)獨(dú)立性越來(lái)越弱，要么熱鬧一陣子，很快冷清下來(lái)再也無(wú)人問(wèn)津。為擺脫部門(mén)利益的糾結(jié)，解決好影響教育投入的根本問(wèn)題，有必要建立國(guó)家教育撥款委員會(huì)，依法負(fù)責(zé)教育投入的預(yù)算和監(jiān)督。
“公共教育支出占ＧＤＰ的比重，是聯(lián)合國(guó)教科文組織定義各國(guó)政府機(jī)構(gòu)用于教育支出的一個(gè)基本指標(biāo)。”北京大學(xué)教育財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)王蓉介紹，１９９３年，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》把這個(gè)指標(biāo)確定為４％，結(jié)果，原本在２０世紀(jì)末要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)至今未能實(shí)現(xiàn)。２００６年，教育部和財(cái)政部聯(lián)合成立了專(zhuān)門(mén)的“４％課題組”，身為課題組負(fù)責(zé)人的王蓉表示，有些相關(guān)的根本性問(wèn)題需要充分、理性和冷靜的分析，其中包括“４％”的執(zhí)行機(jī)制和落實(shí)路徑問(wèn)題，相應(yīng)的研究基礎(chǔ)也需要增強(qiáng)。
在一些教育界人士看來(lái)，教改是一場(chǎng)利益的博弈。教育專(zhuān)家起草的調(diào)研報(bào)告中提到有關(guān)教育方針的問(wèn)題，教育部自身如何轉(zhuǎn)變職能的問(wèn)題，在最終亮相的《綱要》中均未涉及。可見(jiàn)《綱要》文本的制定，不可避免地成為一個(gè)在博弈中不斷妥協(xié)的過(guò)程。
博弈體現(xiàn)在部門(mén)之間。在北京師范大學(xué)首都教育經(jīng)濟(jì)研究院袁連生教授看來(lái)，目前中國(guó)教育的跨越式發(fā)展，包括普九、高校擴(kuò)招等，很大程度上都是通過(guò)負(fù)債來(lái)實(shí)現(xiàn)的，說(shuō)明“相應(yīng)的政府投入沒(méi)有跟上去”。財(cái)政部副部長(zhǎng)丁學(xué)東則在今年２月２８日國(guó)新辦的新聞發(fā)布會(huì)上表示，這幾年是“我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)最快的時(shí)期之一，也是我國(guó)教育事業(yè)進(jìn)步最快的時(shí)期之一”。
主導(dǎo)改革的教育行政部門(mén)與社會(huì)輿論人士之間，對(duì)于《綱要》的解讀也存在不小的差距。前者對(duì)現(xiàn)代大學(xué)制度的定義是“依法辦學(xué)、自主管理、社會(huì)參與、民主監(jiān)督”，并稱(chēng)之為“有中國(guó)特色”；后者則呼吁擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)、落實(shí)學(xué)術(shù)自主權(quán)、行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)分離等。對(duì)考試招生制度改革，后者有政府宏觀管理、社會(huì)組織考試、學(xué)校依法自主招生、學(xué)生多次選擇的訴求，而政府怎樣退出考試評(píng)價(jià)領(lǐng)域、教招考怎樣分離、現(xiàn)行集中錄取制度如何突破，前者的改革路徑并不清晰……由此可能帶來(lái)的隱憂(yōu)在于，未來(lái)１０年間教育的老問(wèn)題仍可能延續(xù)。
實(shí)現(xiàn)均衡之難
“２０１２年實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育區(qū)域內(nèi)初步均衡，２０２０年實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)基本均衡”，是《綱要》提出的一個(gè)重要目標(biāo)。在義務(wù)教育資源普遍沒(méi)有區(qū)域均衡、校際差距越拉越大的現(xiàn)實(shí)中，公眾關(guān)注的是，政府出臺(tái)諸如嚴(yán)禁考試成績(jī)排名、取消奧數(shù)之類(lèi)的政策為什么無(wú)效？有分析認(rèn)為，不均衡的真實(shí)原因，是政府部門(mén)不加大教育投入，而是以校際間的不均衡發(fā)展，制造收費(fèi)空間，以彌補(bǔ)自身教育投入不足。有的官員及部門(mén)還可借此擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)資源的尋租空間。
實(shí)質(zhì)性的均衡發(fā)展何在？今年５月，本刊記者在安徽省均衡教育先進(jìn)區(qū)——蕪湖市鏡湖區(qū)做調(diào)研，看到該轄區(qū)２４所小學(xué)和６所初中校均不辦食堂、不建師生宿舍、劃片就學(xué)、同城不準(zhǔn)借讀。這座沒(méi)有擇校的城市通過(guò)就地改建、異地重建，使薄弱校的基礎(chǔ)設(shè)施大為改觀；通過(guò)人力、物力上的對(duì)口結(jié)對(duì)幫扶，使薄弱校與示范校共同達(dá)到優(yōu)質(zhì)均衡。全區(qū)僅用５年時(shí)間，就從均衡教育的初步實(shí)施、鞏固提高走到了全面深化。區(qū)教育局何世文局長(zhǎng)說(shuō)，均衡教育最受益的是本區(qū)內(nèi)的殘疾孩子和流動(dòng)人口子女。
新教改實(shí)施過(guò)程的不確定性，還體現(xiàn)在教改與國(guó)家人力資源政策、人事與就業(yè)制度改革協(xié)同的程度。因?yàn)槿魏握嬲饬x上的教育改革，往往受制于處處強(qiáng)調(diào)學(xué)歷及學(xué)校“出身”，乃至戶(hù)籍、性別、身高、體重等難以實(shí)現(xiàn)人人機(jī)會(huì)平等的用人政策和社會(huì)規(guī)則，因而難免減弱公眾對(duì)教育的信心。
韓國(guó)的高考競(jìng)爭(zhēng)也相當(dāng)激烈，可基礎(chǔ)教育并沒(méi)有演變?yōu)槿娴膽?yīng)試教育，除了學(xué)校自主性更強(qiáng)的管理體系、均衡程度更高的教育資源配置因素外，更重要的是沒(méi)有二元戶(hù)籍管理制度、公民享有基本的社會(huì)福利、各行業(yè)勞動(dòng)收入差距相對(duì)小、用人制度中的歧視現(xiàn)象不嚴(yán)重。這一切不僅減少了社會(huì)傳遞給教育的焦慮，更避免了現(xiàn)實(shí)對(duì)教育的扭曲。
一位畢業(yè)于喬治·華盛頓大學(xué)的“海歸”人士注意到，農(nóng)民工隨遷子女、代課教師、民辦教育從業(yè)者這些社會(huì)弱勢(shì)群體的代表，沒(méi)有出現(xiàn)在《綱要》的制定中。他向本刊記者表示：“我關(guān)注草根階層的某些權(quán)利能否得到《綱要》的保護(hù)。”
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新教改啟動(dòng)：穩(wěn)妥、漸進(jìn)基調(diào)下的利益博弈
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