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《綱要》將如何破解“教育發展還不能夠完全適應全面建設小康社會的要求，教育質量急待提高，教育投入急待增加，教育體制急待改革”的問題
全國教育工作會議召開之際，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（下稱《綱要》）以中共中央、國務院的名義下發到地方，標志新教改正式啟動。
從２００８年８月２９日溫家寶總理主持審議制定工作方案算起，這個《綱要》經過公開征求意見（問需于民）、起草、形成初稿、再次公開征求意見（問策于民）、數十次易稿、先后由國務院常務會議及中共中央政治局會議審議通過等階段，到如今開始逐條實施歷時近兩年。
“穩妥、漸進”的基調
“現在的教育發展還不能夠完全適應全面建設小康社會的要求，教育質量急待提高，教育投入急待增加，教育體制急待改革。”這個對我國教育問題的判斷，出自溫家寶的一次講話。國家教育發展研究中心主任張力認為，《綱要》制定的重點就是要解決溫總理提出的這“一個不適應、三個急待的問題”。
新世紀新教改進入決策層視野的端倪出現在２００８年初，分管教育的國務委員劉延東把“制定好中長期改革和發展規劃綱要，開好教育大會”的最高決策層指示，傳達給教育部負責人。同年８月２９日，由溫家寶主持的國家科教領導小組第一次會議，聽取了教育部關于制訂《綱要》工作情況的匯報。《綱要》最初上報時名為“國家中長期教育發展規劃綱要”，溫家寶在題目上加了“改革”二字。
依照工作方案，隨后成立的一個跨部門的《綱要》起草領導小組，由溫家寶親任組長，小組成員包括了國家發改委、教育部、科技部、工業和信息化部、財政部、人力資源和社會保障部等部門的負責人。參與《綱要》起草的上海市教育科學研究院學術委員會主任胡瑞文認為，“早些時候的醫改是由李克強副總理牽頭，而此次教改的規格顯然比醫改高。”
與此同時成立的《綱要》工作小組，由國務委員劉延東任組長，教育部主導的有關負責人為小組成員。工作小組下設的辦公室承擔日常工作，辦公室設在教育部，時任部長周濟任辦公室主任。
小組辦公室調研組組長、教育部規劃司司長韓進介紹，調研工作按教育的不同領域成立了１１個重大戰略專題的調研組，下設３６個子課題。“后來《綱要》文本的起草，基本圍繞這個框架展開。”１１個調研組內，幾乎囊括了國內相關領域的頂級專家學者。
此外，起草組還聘請了經濟、科技、文化、社會等領域的上百位高層專家組成咨詢專家隊伍，其中有知名的吳敬璉、戴相龍等。劉延東專門主持召開了一次全體咨詢專家會議，聽取專家對制定《綱要》的意見。
為進一步聽取意見和建議，２０１０年１月１１日至２月６日，溫家寶先后５次邀請各級各類學校的校長和教師代表，學生及其家長代表，教育專家及學者代表，教育管理系統負責人到中南海座談。溫家寶在座談中說：“教育是一個國家發展的基石，教育改革和發展是關系國家和民族未來的大事，也是每個家庭和學生關心的大事。《綱要》應該反映國家的意志、決心和戰略眼光，讓人民看到希望，從而增強對中國教育的信心。”
《綱要》制定的高規格以及空前的廣納眾智，在２００９年——被參與起草的學者多次提到的可能是中國教育的“轉折之年”，重新喚起了公眾對教育的希望。乃至有分析人士表示：“圍繞這個《綱要》的制定，我國教育產生了改變的可能性。”
最終亮相的《綱要》定稿，如何體現出“穩妥、漸進”的基調？據官方智囊的審慎解釋，一是本著漸進式改革方式，從易到難、從有條件做的地方開始試點，再以一些試點經驗為依托，逐漸推展，直至影響到國家的改革步伐；二是采取增量改革方式，不動存量，不直接將改革對準體制性障礙，如此對現有格局的震動相對較小，進展雖慢些，但不至于付出很高的代價，冒很大的風險。
“利益的博弈”
正由于這個“不動存量”、不觸及體制性障礙的改革基調，使開始實施的《綱要》中的一些亮點的實施前景不容樂觀。早在民間對《綱要》的熱議階段，有參與起草者就透露，教育部專門提出為了“加強薄弱環節和關鍵領域”，需要開展“一批重大工程”，包括義務教育學校標準化建設工程、義務教育教師隊伍建設工程、國家教育信息化工程等。
《綱要》關于“國家財政性教育投入達到ＧＤＰ的４％”表述背后有一個細節：這個問題能否在２０１０年解決？財政部說有困難，溫家寶表示最遲２０１２年也要達到。有分析人士認為，在這樣的情況下，教育部門還需要列出“一批重大工程”來要錢，這是否意味著我國的教育投入問題并沒有解決根本？甚至有人擔憂，如果出現２０１２年達到目標后又降至不達標的情況怎么辦？
有分析人士指出，依靠設立項目要錢辦學，近年來在我國教育系統已成模式。從２１１工程、跨世紀人才計劃，到中小學生齊跳集體舞、讓京劇進校園，要么監管缺位，收支自說自話，學校的辦學獨立性越來越弱，要么熱鬧一陣子，很快冷清下來再也無人問津。為擺脫部門利益的糾結，解決好影響教育投入的根本問題，有必要建立國家教育撥款委員會，依法負責教育投入的預算和監督。
“公共教育支出占ＧＤＰ的比重，是聯合國教科文組織定義各國政府機構用于教育支出的一個基本指標。”北京大學教育財政科學研究所所長王蓉介紹，１９９３年，中共中央、國務院頒布的《中國教育改革和發展綱要》把這個指標確定為４％，結果，原本在２０世紀末要實現的目標至今未能實現。２００６年，教育部和財政部聯合成立了專門的“４％課題組”，身為課題組負責人的王蓉表示，有些相關的根本性問題需要充分、理性和冷靜的分析，其中包括“４％”的執行機制和落實路徑問題，相應的研究基礎也需要增強。
在一些教育界人士看來，教改是一場利益的博弈。教育專家起草的調研報告中提到有關教育方針的問題，教育部自身如何轉變職能的問題，在最終亮相的《綱要》中均未涉及。可見《綱要》文本的制定，不可避免地成為一個在博弈中不斷妥協的過程。
博弈體現在部門之間。在北京師范大學首都教育經濟研究院袁連生教授看來，目前中國教育的跨越式發展，包括普九、高校擴招等，很大程度上都是通過負債來實現的，說明“相應的政府投入沒有跟上去”。財政部副部長丁學東則在今年２月２８日國新辦的新聞發布會上表示，這幾年是“我國教育經費增長最快的時期之一，也是我國教育事業進步最快的時期之一”。
主導改革的教育行政部門與社會輿論人士之間，對于《綱要》的解讀也存在不小的差距。前者對現代大學制度的定義是“依法辦學、自主管理、社會參與、民主監督”，并稱之為“有中國特色”；后者則呼吁擴大辦學自主權、落實學術自主權、行政權與學術權分離等。對考試招生制度改革，后者有政府宏觀管理、社會組織考試、學校依法自主招生、學生多次選擇的訴求，而政府怎樣退出考試評價領域、教招考怎樣分離、現行集中錄取制度如何突破，前者的改革路徑并不清晰……由此可能帶來的隱憂在于，未來１０年間教育的老問題仍可能延續。
實現均衡之難
“２０１２年實現義務教育區域內初步均衡，２０２０年實現區域內基本均衡”，是《綱要》提出的一個重要目標。在義務教育資源普遍沒有區域均衡、校際差距越拉越大的現實中，公眾關注的是，政府出臺諸如嚴禁考試成績排名、取消奧數之類的政策為什么無效？有分析認為，不均衡的真實原因，是政府部門不加大教育投入，而是以校際間的不均衡發展，制造收費空間，以彌補自身教育投入不足。有的官員及部門還可借此擴大優質資源的尋租空間。
實質性的均衡發展何在？今年５月，本刊記者在安徽省均衡教育先進區——蕪湖市鏡湖區做調研，看到該轄區２４所小學和６所初中校均不辦食堂、不建師生宿舍、劃片就學、同城不準借讀。這座沒有擇校的城市通過就地改建、異地重建，使薄弱校的基礎設施大為改觀；通過人力、物力上的對口結對幫扶，使薄弱校與示范校共同達到優質均衡。全區僅用５年時間，就從均衡教育的初步實施、鞏固提高走到了全面深化。區教育局何世文局長說，均衡教育最受益的是本區內的殘疾孩子和流動人口子女。
新教改實施過程的不確定性，還體現在教改與國家人力資源政策、人事與就業制度改革協同的程度。因為任何真正意義上的教育改革，往往受制于處處強調學歷及學校“出身”，乃至戶籍、性別、身高、體重等難以實現人人機會平等的用人政策和社會規則，因而難免減弱公眾對教育的信心。
韓國的高考競爭也相當激烈，可基礎教育并沒有演變為全面的應試教育，除了學校自主性更強的管理體系、均衡程度更高的教育資源配置因素外，更重要的是沒有二元戶籍管理制度、公民享有基本的社會福利、各行業勞動收入差距相對小、用人制度中的歧視現象不嚴重。這一切不僅減少了社會傳遞給教育的焦慮，更避免了現實對教育的扭曲。
一位畢業于喬治·華盛頓大學的“海歸”人士注意到，農民工隨遷子女、代課教師、民辦教育從業者這些社會弱勢群體的代表，沒有出現在《綱要》的制定中。他向本刊記者表示：“我關注草根階層的某些權利能否得到《綱要》的保護。”
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新教改啟動：穩妥、漸進基調下的利益博弈
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